مرثيه يي براي سازمان مديريت و برنامه ريزي کشور

ديباچه
    
    هفته گذشته سازمان مديريت و برنامه ريزي کشور منحل شد. با وجود اينکه انحلال سازمان مديريت و برنامه ريزي کشور خبر خوشايندي براي اقتصاددانان طرفدار ايده بگذار بگذرد و رها سازي اقتصاد است، از طرف ديدگاه هاي مدافع دولت توسعه واکنش چندان جدي مشاهده نشد و تنها به مدت چند روز خبر انحلال اين سازمان و تحليل هاي گذرا براي آن در رسانه ها منتشر شد.
    
    به نظر مي رسد سازمان مديريت و برنامه ريزي، به عنوان نماد برنامه و ساماندهي، Regulation، به اندازه بنزين و سهميه بندي آن براي اقتصاددانان مدافع تفکر برنامه ريزي اهميت ندارد. سازمان مديريت و برنامه ريزي کشور درحالي منحل شد که مهم ترين تحول در نظام اقتصادي ايران در قالب اجراي سياست هاي اصلاحي اصل 44 قانون اساسي در دستور کار دولت قرار دارد، برنامه چهارم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي کشور در حال اجرا بوده و رژيم تجاري ايران براي عضويت در سازمان جهاني تجارت در حال تدوين است. اگرچه سعي در تعطيلي سازمان برنامه ريزي در تجربه نيم قرن برنامه ريزي توسعه در ايران وجود داشته است، اما اين بار اين تلاش به انحلال کامل سازمان انجاميد.
    
    محمد يگانه رئيس بانک مرکزي در اواخر دوره پهلوي در خاطرات خود بيان مي کند که هنگام وقوع شوک اول نفتي در سال 1973 ميلادي، 1354 خورشيدي، دولت وقت سعي در تعطيلي و حداقل سازي نقش سازمان برنامه وقت داشت اما بدنه کارشناسي سازمان برنامه چنين رويه يي را بر نتافت. هرچند که توهم پولدار شدن ديري نپاييد و اعضاي اوپک با تجربه دو شوک منفي قيمت نفت در دهه 1980 و 1990 از خواب آشفته نفت برخاستند، با اين وجود در ايران خواب سنگين وابستگي به نفت پيکر اقتصاد را به شدت خموده و سر به زير برف سرشار درآمد نفتي بردن در حال حاضر نيز در بلندمدت آثار نامطلوبي بر اقتصاد خواهد داشت.
    
    به طور حتم، ماحصل بيش از پنجاه سال سابقه در برنامه ريزي توسعه تعطيلي سازمان برنامه و به تعبيري ايجاد اختلال در سيستم برنامه ريزي نيست.
    
    سيستم برنامه ريزي
    
    برنامه ريزي اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي تلاش آگاهانه يک سازمان مرکزي براي تحت تاثير قراردادن، جهت دهي يا در مواردي کنترل تغييرات متغيرهاي اصلي اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي يک کشور طي زمان و طبق مجموعه اهداف از پيش تعيين شده است. بنابراين، برنامه ريزي چهار مولفه پيش بيني و هدفگذاري، عقلانيت ابزاري در دستيابي به اهداف معين، سامان دهي اقدامات اجرايي و گذار از وضع موجود براي دستيابي به اهداف مشخص را در بر مي گيرد.
    
    برنامه ريزي فرآيندي است که از مطالعات و بررسي هاي اوليه براي تحليل وضع موجود، آينده شناسي و آينده پژوهي و طراحي سناريوهاي مختلف براي آينده آغاز مي شود و با هدفگذاري، تعيين راهبردها، انتخاب سياست ها، تخصيص منابع، سازماندهي اجرا و نظارت و ارزيابي ادامه پيدا مي کند. اگر برنامه ريزي را يک سيستم در نظر بگيريم، علاوه بر درونداد، يعني تحليل وضع موجود و آينده شناسي، فرآيند پردازش دروندادها، يعني طراحي برنامه و برونداد، برنامه، نياز به يک حلقه سايبرنتيک براي کنترل مراحل فوق و بازآموزي از بازخوردها و انتقال آثار آنها به مفاد برنامه ضروري است.
    
    از آنجا که هيچ سازماني به اندازه دولت از مزيت نسبي در اعمال خشونت برخوردار نيست، دولت متولي اجراي برنامه مي شود. پاشنه آشيل سيستم برنامه ريزي نيز همين مساله است. به عبارت ديگر، برنامه ريزي فرآيندي با هدف تغيير وضع موجود صورت مي گيرد. تغيير وضع موجود مستلزم طراحي نهادي جديد، بازتعريف ساختار حقوق مالکيت و در يک کلام تغيير قواعد بازي است.
    
    زيرا قواعد جاري بازي همان قواعدي هستند که منجر به استمرار توسعه نيافتگي مي شوند. در مواردي که دسترسي باز به حقوق مالکيت وجود ندارد، عقلانيت ارتباطي بين کارشناسان، انديشه ورزان توسعه و سياستگذاران مختل است و ساختار توزيع قدرت چانه زني به صورت نابرابري استقرار يافته، دولت و گروه هم سودش مي توانند از فرآيند برنامه براي ايجاد کانون توزيع رانت بهره برداري کنند.
    
    به ديگر سخن، طراحي نهادي به سبب گرانش بسيار شديد ناشي از قدرت چانه زني نابرابر و دسترسي به منابع اطلاعات ساختار اقتصادي به طبقه حاکم امکان انحراف جريان اطلاعات و انطباق فضاي جريان با فضاي مکان خويش را مي دهد و از اين رو برنامه در ظاهر توسعه يي و در واقعيت کژکارد و ضدتوسعه مي شود. دولت هاي جهان سومي به نام خصوصي سازي و حمايت از بخش خصوصي به غارت اموال ملي پرداخته اند و برنامه هاي آنها همواره به ضرر عموم مردم و رفاه آنان بوده است.
    
    با اين حال تجربيات درخشاني از برنامه ريزي وجود دارند که نمي توان از آنها چشم پوشيد. در سال هاي آغازين برنامه جديد اقتصادي در شوروي سابق اين کشور به چنان رشد اقتصادي دست يافت که حيرت سياستمداران اردوي راست را برانگيخت. توسعه چين نيز تجربه موفقي از برنامه ريزي است. تدريجي گرايي و مبارزه قاطعانه با فساد و پرهيز از بگذار بگذرد از مهمترين عوامل موفقيت برنامه ريزي در چين هستند.
    
    به منظور جلوگيري از انحراف در برنامه ريزي مبتني بر برخورداري همه طبقات از مواهب آن، لازم است سازماني متشکل از کارشناسان مستقل وجود داشته باشد و برنامه در فرآيندي پايين به بالاو مشارکتي طراحي شود. ماحصل گرانبهاي تجربه برنامه ريزي در ايران گذار از برنامه بالابه پايين به برنامه پايين به بالاو مشارکتي را در دستور کار خود قرار داده بود و اين رويکرد در همايش چالش ها و چشم اندازهاي توسعه ايران، به همت دکتر حسين عظيمي فقيد متجلي شد.
    
    به علاوه سازمان هاي سياسي مستقل از دولت، نظير مجلس، نيز بايد به آزادسازي بافتار عقلانيت ارتباطي و تقويت آن کمک کنند تا نظارت بر طراحي و اجراي برنامه صورت پذيرد. در تجربه تاريخي برنامه ريزي در ايران سيستمي براي ساماندهي اين مسائل طراحي شده بود و حال بايد ديد که چگونه دولت در پيشگيري از آنتروپي حاصل از انحلال سازمان مديريت و برنامه ريزي موفق خواهد بود. سيستم برنامه ريزي متشکل از مباني نظري و فضاي معرفتي انديشه هاي سياسي، اجتماعي، نظام حقوقي و مقررات، سازماندهي و تشکيلات، روش ها و اقداماتي است که در جهت توسعه ملي سازماندهي مي شوند.
    
    بنابراين، جامعيت و حد تفصيل برنامه، درجه تمرکز و نحوه مشارکت مناطق، بخش ها و سازمان هاي غيردولتي، نظارت و ارزيابي و ضمانت هاي مربوط به اجراي برنامه، تقسيم کار ميان سطوح مختلف حاکميت سياسي، نهادهاي مدني و نهادهاي کارشناسي از عناصر ضروري سيستم برنامه ريزي هستند.
    
    سابقه برنامه ريزي در ايران
    
    ابوالحسن ابتهاج در خاطرات خود طليعه تفکر برنامه ريزي در ايران را سال 1316 خورشيدي، يعني 1937 ميلادي بيست سال پس از پيروزي انقلاب بلشويک ها در روسيه و 12 سال پس از آغاز برنامه NEP در شوروي سابق، عنوان مي کند. در سال 1316 شوراي عالي اقتصاد اولين جلسه خود را تشکيل داد و در سال 1324 کميسيوني در بانک ملي ايران براي تهيه طرح کلي برنامه شکل گرفت. در سال 1325 تاسيس هيات تهيه نقشه اصلاحي و عمراني کشور براي تهيه برنامه چند ساله به تصويب هيات وزيران رسيد.
    
    با اجراي دو برنامه عمراني اول و دوم توسعه، در سال 1344 وظيفه بودجه ريزي از وزارت دارايي به سازمان برنامه محول شد و مرکز آمار ايران به عنوان دستگاه متولي نظام آماري تاسيس شد. در سال 1351 قانون برنامه و بودجه به عنوان قانون مادر برنامه ريزي و بودجه ريزي و مسووليت هاي سازمان تصويب شد و در سال 1354 سازمان هاي برنامه و بودجه در استان ها به وجود آمدند. پس از انقلاب سال 1357، در سال 1360 سازمان برنامه و بودجه با اخراج بخشي از کارشناسان مجرب به صورت موقت تعطيل شد.
    
    در سال 1364 سازماندهي و تشکيلات سازمان از تشکيلات کارکردي به تشکيلات معطوف به وظايف بخشي تغيير يافت و معاونت ارزيابي و نظارت حذف و در دفاتر بخشي ادغام شدند. در همين سال ساختار روابط سازماني از شکل انعطاف پذير ماتريسي به شکل سلسله مراتب اداري تغيير کرد.
    
    در سال 1379 سازمان امور اداري و استخدامي در سازمان برنامه و بودجه ادغام شد. در آغاز دهه 1380 بودجه ريزي عملياتي در دستور کار سازمان قرار گرفت و در سال 1381 همايش چالش ها و چشم اندازهاي توسعه ايران به عنوان گامي بزرگ در جهت ايجاد عقلانيت ارتباطي و برنامه ريزي مشارکتي برگزار شد و سرانجام در سال 1386 در يک روز دل انگيز تابستاني، سازمان مديريت و برنامه ريزي کشور با اين تجربه گرانبها در امر برنامه ريزي منحل شد.
    
    سازمان مديريت و برنامه ريزي کشور تنها دستگاهي بود که کارکرد ساماندهي امور و نظارت بر عملکردهاي اقتصادي، اجتماعي، فني و اداري جامعه را در هر دو بخش دولتي و خصوصي به عهده داشت. شرح وظايف اين سازمان شامل مطالعات و بررسي ها، تهيه گزارش هاي اقتصادي و اجتماعي، تهيه برنامه هاي بلندمدت، ميان مدت و کوتاه مدت و نظارت و اجراي آنها، پيشنهاد خط مشي ها و سياست هاي بودجه و تنظيم، تخصيص و نظارت بر اجراي آن، هماهنگي در روش هاي آماري و ارزشيابي کارايي و عملکرد دستگاهي بود. پرسش اين است که چه تمهيدي براي دستيابي به اين کارکردها انديشيده شده است؟
    
    در شرايط کنوني کشور با دو پديده اساسي جواني جمعيت از يک طرف و جهاني شدن اقتصاد از طرف ديگر مواجه است.
    
    مسائل اقتصادي و سياسي به ميزان زيادي حول اين دو پديده شکل گرفته اند. مساله اشتغال، مسکن، سرمايه گذاري و رشد اقتصادي ناظر بر پديده دروني و مسائل مربوط به رژيم تجاري، خصوصي سازي، سياست هاي اصل 44 قانون اساسي و انرژي هسته يي ملحم از پديده بروني هستند. در چنين شرايطي علاوه بر نياز به تدبير مهندسي اجتماعي سرمايه بي نظير انساني و پتانسيل نهفته در وجود آنها و تبديل اين سرمايه به ثروت در جهت افزايش رفاه عموم جامعه در بلندمدت، لازم است فرآيند ادغام با فرآيند جهاني شدن و تعامل فعال با سازمان جهاني تجارت به خوبي مديريت شود.
    
    با حذف سيستمي که در اين گونه مسائل سال ها اندوخته علمي و اجرايي دارد، چه فرآيند يا سازماني خلاء به وجود آمده را پر خواهد کرد؟ چرا در حساس ترين برهه توسعه و برنامه ريزي ايران مغز متفکر اقتصاد ايران براي هميشه تعطيل مي شود و سراب پول نفت همچنان اقتصاد ايران را به سمت آنارشيسم در ساماندهي و بي ضابطگي مي کشاند؟ دولت در اجراي فرآيند خصوصي سازي اصرار زيادي به تعطيلي مراکز اصلي تصميم سازي و پژوهش يا کاهش بودجه آنها دارد. در شرايطي که زمينه ورود فعالان بخش خصوصي به اقتصاد ايجاد مي شود، دولت نقش تعيين کننده يي در تنظيم مقررات و نظارت بر تعامل بازيگران دارد و تعطيلي سازمان هاي پژوهشي و برنامه ريزي تنها به آنارشيسم اقتصادي کمک مي کند.
    
    در يک کلام کوچک سازي دولت به معناي کوچک سازي دست و پاي مزاحم دولت در عرصه اقتصاد و بزرگ کردن مغز آن براي کنترل، هدايت و ساماندهي اين عرصه است.

نويسنده: رضا مجيدزاده

اعتماد