نيمقرن به دنبال زندگي بهتر
|
|
| |
|
| ||
|
| ||
كميتهاي زندگي را ميتوان برشمرد؛ تعداد در و تخته و ميز و ماشين را به راحتي ميتوان حساب كرد بعد گفت آدمها زير يا بالاي خط فقرند اما براي كيفيت زندگي به اين راحتيها نميتوان حساب و كتاب كرد.
استانداردها از كشوري به كشور ديگر و در برخي كشورها، از سازماني به سازماني ديگر باهم فرق ميكند حدود 90 سال پيش براي اولين بار كلمه كيفيت زندگي در كتب اقتصادي استفاده شد. بعد از جنگ جهاني اول و دوم بود كه سازمان جهاني بهداشت تعريفي از سلامتي ارائه داد كه براي اندازهگيري آن بايد به چگونگي زندگي كردن آدمها پرداخته ميشد، بنابراين عملا چگونه زندگي كردن آدمها كه بخشي از آن به سلامت جسمي، اجتماعي و رواني مربوط بود مورد سنجه قرار گرفت و شد كيفيت زندگي. كمكم اين تعريف هم تغيير كرد و در حال حاضر برداشت شخصي يك فرد از موقعيت زندگياش در رابطه با فرهنگ و نظام ارزشهاي اجتماع اش و نيز در رابطه با اهداف، انتظارات، استانداردها و احتياجاتش كيفيت زندگي را تشكيل ميدهد. تعريفهاي جديدتر كيفيت زندگي را اختلاف بين سطح انتظارات انسانها و سطح واقعيتها عنوان ميكنند؛ هر چقدر هم اين اختلاف كمتر باشد، كيفيت زندگي بالاتر ميرود. رويكردهاي متفاوتي براي بررسي مفهوم كيفيت زندگي وجود دارد ولي جامعترين تعريف براي كيفيت زندگي در 2بعد فردي و جمعي ارائه ميشود. در بعد فردي مولفههايي مثل تأمين نيازهاي اساسي، برخورداري از منابع جهت تأمين خواستها، استقلال عمل در زمينه افزايش رفاه ذهني، شكوفايي و مشاركت در فعاليتهاي اجتماعي را شامل ميشود. در بعد جمعي نيز مولفههاي ثبات و پايداري محيط فيزيكي و اجتماعي و منابع اجتماعي درون گروهها شامل انسجام مدني، روابط شبكهاي و عدالت اجتماعي سنجيده ميشود. در مدل نظري ارائهشده در تحليل برنامههاي توسعه ايران كه توسط رضا اميدي، كارشناسارشد برنامه اجتماعي ارائه شده است، كيفيت زندگي در 3 بخش همبستگي اجتماعي (برابري فرصتها، كاهش نابرابري منطقهاي، برابري جنسيتي، توزيع مناسب درآمدها، مشاركت، توانمندسازي و آزادي)، امنيت اجتماعي و اقتصادي (اشتغال، مسكن، بهداشت، آموزش، امنيت، حملونقل، اوقات فراغت، درآمد، امنيت غذايي و پوشش بيمهاي) و تداومپذيري (حفظ محيط زيست، كاهش آلودگي هوا، آلودگيصوتي و...) است. رضا اميدي به همراه غلامرضا غفاري تحليلي از برنامههاي توسعه قبل و بعد از انقلاب ارائه كردهاند كه در آن به نوعي تعريف سياستگذاران از مفهوم كيفيت زندگي در دورههاي مختلف مورد بررسي قرار گرفته است. گزارش صفحه 18 خلاصهاي از نشست كيفيت زندگي در برنامههاي توسعهاي در انجمن علمي برنامهريزي رفاه اجتماعي دانشكده علوم اجتماعي دانشگاه تهران است. نحوه و مكانيزم تنظيم برنامه بهشدت بر كيفيت برنامهريزي تأثير ميگذارد. تحليل محتواي برنامههاي توسعه در سالهاي مختلف به خوبي منعكسكننده ديدگاههاي سياستگذاران در دورههاي مختلف است. در مواجهه با هر برنامهاي از 3منظر ميتوان به مسئله نگاه كرد؛ مكانيزم تنظيم برنامه، تحليل محتواي برنامه و ارزيابي عملكرد برنامه (در 3سطح انتظارات كارشناسان و عموم جمعيت هدف و تأثير واقعي آن). مشكلي كه برنامههاي توسعهاي ايران چه قبل و بعد از انقلاب (منهاي برنامه چهارم توسعه ) دارند اين است كه براي هيچكدامشان نميتوان مبناي نظري خاصي پيدا كرد. برنامه اول اولين برنامه به سال 1326 برميگردد. اين برنامه در داخل كشور توسط شوراي اقتصاد تنظيم شد و آن شامل يكسري از پروژههايي ميشد كه تصور ميشد اجراي آنها باعث پيشرفت كشور ميشود؛ پروژههايي مانند حملونقل عمومي، ارتباطات و مخابرات و... ولي اجراكنندگان آن به لحاظ منابع مالي با مشكل مواجه شدند. به همين دليل در همان سال از يك شركت خارجي خواسته شد كه برنامهها را در 3حالت متفاوت دسته بندي كرده تا با توجه به منابع مالي موجود پروژهها را اجرايي كند. برنامه عمراني 7ساله اول (34-1327) با توجه به ساختار جمعيتي و بافت نيروي كار كه بيشتر روستانشين بودند مبتني بر توسعه كشاورزي بود. بيشتر اعتبارات در آن زمان نيز براي تأمين و گسترش منابع آب صرف شد. در بخش آموزش، اولويت با آموزشهاي كوتاهمدت مرتبط با كشاورزي بود. به لحاظ اجتماعي نيز 25درصد اعتبارات براي احداث خانههاي ارزان (اسكان عشاير) صرف شد. در اين زمان بهداشت به معناي مواجهه با بيماريهاي واگيردار و همهگير در مناطق خاص بود. بودجه برنامه اول با پول نفت تنظيم شده بود ولي از آنجايي كه صنعت نفت در اين زمان ملي شد فقط 30 درصد منابع بودجه تحقق يافت. بنابراين بيشترين آسيب به حوزه اجتماعي وارد شد. اما اتفاقات مهمي خارج از روال برنامه رخ داد كه ميتوان به مواردي چون راهاندازي سازمان بيمه اجتماعي كاركنان و كارگران براي اولين بار در دولت مصدق و همچنين انتقال زمينهاي سلطنتي به دولت براي توزيع بين كشاورزان اشاره كرد. برنامه دوم در برنامه عمراني 7ساله دوم (41- 1334) هم سياستهاي كلي كمي تغيير كرد و هم بانك جهاني با در نظر گرفتن اولويتهاي خود كمكهاي مالي به دولت وقت ارائه داد. راه، سد، بهرهبرداري از معادن، پروژههاي آبياري و... بعد از كودتا، جزو مهمترين چالشهاي اقتصادي بود كه حجم سرمايهگذاري را به اين سمت افزايش داد. اولويتها بر اساس مزيت نسبي مناطق صورت گرفت. وضعيت آموزش تغيير نكرد. رويدادهاي مهمي كه همزمان با برنامه دوم توسعه قبل از انقلاب رخ داد شامل افزايش درآمد نفت و افزايش وامها، بازنگري برنامه و رشد 28درصدي اعتبارات بود. اما همزمان با اين، رويدادهايي چون تورم بالا، گسترش بيكاري، ركود اقتصادي، اعتراضات كارگران و كارمندان و انقلابي در عراق رخ داد و دولتي با حمايت احزاب ماركسيستي روي كار آمد. در انقلاب سال 1958 عراق توسط عبدالكريم قاسم نگاه كنترلي يا ابزاري- سياسي از مقوله رفاه مطرح شد. اين مسئله در بازنگريهاي برنامههاي توسعه ايران بسيار تأثيرگذار بود كه بازتاب آن را در برنامه سوم ميتوان مشاهده كرد. برنامه سوم نگرانيهايي كه از گسترش ديدگاههاي كمونيستي در ايران و الگوبرداري از كودتاي كمونيستي عراق وجود داشت باعث شد كه تغييراتي در برنامه سوم صورت بگيرد. در نتيجه اولين برنامه جامع اقتصادي كشور (46-1341) تنظيم شد. اين برنامه توسط مؤسسه مشاوره اقتصادي هاروارد تنظيم شد. تنظيم اين برنامه همزمان با رويكارآمدن دمكراتها در آمريكا بود و برنامه بر مقولههاي اجتماعي و مشاركتهاي مدني تأكيد داشت. اما بر اساس اسناد موجود شاه به اين برنامه انتقاداتي وارد ميكند و ميگويد كه از آنجايي كه سازمان ملل فقط در اختيار دول قدرتمند است، بنابراين دولتهاي ضعيف بايد براي حفاظت از خود فكري كنند. بنابراين تأكيد ميكند كه رويكرد منابع بايد به سمت مسائل نظامي پيش برود. در نتيجه منابع نظامي از برنامه خارج شده و به صورت محرمانه پيگيري شد. از ويژگيهاي مهمي كه همزمان با اجراي اين برنامه رخ داد عدم ثبات رشد اقتصادي، تورم، افزايش بيكاري و كاهش فعاليتهاي بخش خصوصي بود. اولويتها از توسعه كشاورزي به توسعه صنعتي تغيير كرد. در بخش آموزش و بهداشت عمومي، سپاه دانش و سپاه بهداشت راهاندازي شد. در اين دوره بود كه نابرابريهايي بين شهر و روستا ايجاد شد. مقولههايي مثل آبشرب و بهداشت روستاها مورد توجه قرار گرفت. با توجه به نگاه سياسي حاكم بر برنامه سوم قبل از انقلاب ( ترس از انقلاب ماركسيستي و فشار آمريكا بر مسائل حقوق بشري در ايران) باعث شد فرمان 6 مادهاي انقلاب سفيد خارج از چارچوب و منابع از پيش تعيين شده در برنامه ارائه و اجرا شود. كل منابع پيشبيني شده براي برنامه عمراني 5 ساله سوم قبل از انقلاب 25 ميليارد تومان بود. برنامه چهارم برنامه چهارم (51-1347) اولين برنامهاي است كه توسط خود ايرانيها نوشته شد. در اين برنامه همچنان رشد اقتصادي جزو اولويتها بود. كنترل جمعيت اهميت پيدا كرد. تعيين اولويتهاي برنامه با تأكيد بر سرمايهگذاري صنعتي و كشاورزي بود. براي اولين بار استراتژي اقتصادي با رويكرد جايگزيني واردات تعيين شد. در اين دوره به توزيع عادلانهتر درآمد به نفع روستاييان توجه شد. همچنين كمكم قرار شد 2بخش آموزش و درمان به بخش خصوصي واگذار شود. براي اولين بار فصلي براي رفاه اجتماعي تدوين شد و فعاليتهاي رفاهي كه تا پيش از اين بر عهده سازمانهاي غيردولتي بود ساماندهي شده و دولت متولي بخشي از آن شد. اما اجرايي شدن اين بخش، به برنامههاي بعدي توسعه موكول شد. در اين زمان با اين پيشفرض كه طولاني شدن دورههاي آموزش فشار را از بازار كار ميكاهد، بر گسترش آموزش تأكيد شد. اين سياست بعد از انقلاب هم در برنامهها باقي ماند. البته نبايد پيامدهاي بد اجتماعي اين برنامه مانند حاشيه نشيني و مهاجرت بيرويه را ناديده گرفت. ميانگين رشد اقتصادي 12درصد و ميزان بيكاري و تورم 6درصد بود. اين رقم بيكاري پايينترين رقمي است كه در تاريخ 60 ساله برنامه نويسي به آن دست يافتهايم. برنامه پنجم برنامه عمراني 5 ساله پنجم (56-1352)، اولين برنامهاي است كه رشد اقتصادي در اولويت اول آن نبود. توجه به اهداف اجتماعي با هدف كاهش تأثيرات رشد اقتصادي بود. نابرابري، فقر و حاشيهنشيني حاصل از مدرنيزاسيون باعث شد مسائل اجتماعي مورد توجه قرار گيرد. بهطور مثال اگر در برنامه قبلي بهداشت را به بخش خصوصي واگذار كرده بودند در اين برنامه قرار بر اين شد كه نقش بيشتري به دولت در امر درمان داده شود. براي اولين بار بحث كيفيت زندگي در ارتباط با مقولههاي محيط زيستي و معماري و شهرسازي و آلودگيهاي صنعتي به صورت كاملا شكلي وارد برنامه توسعه شد. برنامه تأمين اجتماعي شامل چند برنامه اصلي ( متشكل از تأمين اجتماعي و بيمه كارگران و كاركنان و كشاورزان) و 2 برنامه تبعي (با محوريت آموزش عمومي و مشاركتهاي عمومي) بود.اما جهشي كه در قيمت نفت در اين دوره صورت گرفت باعث شد بازنگري غير كارشناسي در برنامه صورت بگيرد. شاه، سازمان برنامه و بودجه را وادار كرد تا هر آنچه از درآمد نفتي به دست آورده در برنامه بگنجاند. در اين دوره برخلاف تأكيدي كه بر خودكفايي شده بود، حجم عظيمي از كالاها وارد كشور شد. به اعتقاد برخي كارشناسان اين مسئله از جمله دلايلي است كه زمينههاي بروز انقلاب را فراهم كرده است. تغييرات عمدهاي كه پس از بازنگري برنامه توسعه انجام شد شامل در اولويت قرار گرفتن مسائل اقتصادي (بندر، راه، سيمان و آهن)، كاهش سهم اعتباري امور اجتماعي و فاصلهگرفتن از استراتژي جايگزيني واردات ميشد. برنامه ششم براي تدوين برنامه عمراني 5ساله ششم (61-1357) 36كميته تشكيل شد؛ كميتههايي كه مستقيما با مسائل اجتماعي در ارتباط بودند؛ كميته كودكان، جوانان و ورزش، بانوان، كيفيت زندگي، تأمين اجتماعي كاركنان و... ولي با اين وجود همچنان اولويتهاي اساسي برنامه مربوط به ظرفيت بنادر و راههاي ارتباطي، سيمان، تورم و نيروي انساني بود. براي اولين بار فصل مجزايي به حفاظت محيط زيست اختصاص پيدا كرد اما بر اساس تبصره11 آن محيط زيست تا جايي اهميت پيدا ميكرد كه مانع رشد اقتصادي نشود. در ميان برنامهها، برنامه ششم جامعترين نگاه را نسبت به مقوله كيفيت زندگي داشته است بهطوري كه در آن به مقوله فرهنگ و حمايت از فرهنگ بومي، اهميت خانواده در جامعه و... توجه شده است. برنامههاي بعد از انقلاب برنامه اول غيرمصوب اولين برنامه توسعه بعد از انقلاب كه به برنامه غير مصوب معروف است در فاصله سالهاي 66-1362 تدوين شد. در آن زمان بهدليل شرايط جنگ و فشارهاي اقتصادي اين برنامه به تصويب نرسيد. مشخصه اين دوره نقد سياستهاي رشدمحور قبل از انقلاب، خودكفايي مبتني بر كشاورزي بهعنوان محور توسعه، تداوم جنگ، پذيرش برخي مؤلفههاي تعديل اقتصادي (محدود كردن خدمات رفاهي دولت، كاهش تدريجي مقدار يارانهها، عدماستخدام و اصلاح تشكيلات دولت) بود. برنامه اول اولين برنامه توسعه كه بعد از انقلاب در سال 68 تصويب شد به برنامه سازندگي معروف شد. سياستهاي كلي اين برنامه بيشتر بهدنبال تعديل ساختارهاي اقتصادي و بازسازي و رشد اقتصادي بود. اولويت برنامهريزان رشد اقتصادي بهجاي توزيع درآمدها بود. به اعتقاد كارشناسان در اين برنامه استراتژي مشخصي وجود ندارد و آن صرفا يك برنامه اقتصادي است. بازسازي، رشد اقتصادي، كاهش وابستگي، اصلاح الگوي مصرف، عدالت اجتماعي و توجه به كاهش سطح پوشش خدمات دولتي در بخش آموزش، مشخصه اصلي اين برنامه است. اما در خلال اين سالها تهاجم عراق به كويت و افزايش قيمت نفت و در نتيجه افزايش سهم صادرات ايران در اوپك باعث ميشود اوضاع مالي وضعيتمناسبي پيدا كند. سياستمداران براي برقراري ارتباط با دنيا از بانكهاي جهاني وام دريافت كردند و اين به معناي پذيرفتن شرايط نظام بينالملل بود. سازمانهاي بينالمللي معمولا با شرايطي چون بازار آزاد، گسترش خصوصيسازي، كاهش يارانهها، حذف تعرفههاي گمركي و... وام در اختيار دولتها قرار ميدهند. برنامه دوم در برنامه دوم توسعه (78-1374) تأكيد بر سياست تعديل بود. در اين زمان همچنان سياستهاي رشد با محوريت برنامههاي كشاورزي تنظيم ميشد و برنامههايي چون هدفمندسازي يارانهها و پرداختهاي انتقالي، گسترش بيمههاي همگاني و... پيگيري ميشد. از مجموع مولفههاي درون برنامه به جزء يك مولفه كنترل جمعيت، بقيه مولفهها اقتصادي است. رويدادهاي عمده اين دوره بحران ارزي، تورم بالا (49 درصدي) و ناكارآمدي نظام اداري در اجراي سياستهاي حمايتي، عقب نشيني دولت از سياست تعديل به سوي سياست تثبيت و احياي جنبش اصلاح طلبي است. برنامه سوم در برنامه سوم توسعه بعد از انقلاب (83-1379) مهمترين چالشهاي پيش رو كمبود منابع، جايگاه بينالمللي و مسئله هرم سني جمعيت بود. متغيرهاي اصلي اين برنامه رشد اقتصادي، كاهش تورم و بيكاري بود. توجه به حقوق شهروندي و گسترش مشاركت مردم در قالب نهادهاي مدني، توجه به تأمين اجتماعي و اشتغال بهعنوان امور فرابخشي از جمله مسائلي است كه در اين دوره مورد توجه قرار گرفت. در اين دوره بود كه وزارت رفاه و تأمين اجتماعي شكل گرفت. برنامه چهارم خصلت تنظيم برنامه چهارم متفاوت از برنامههاي ديگر بود. اين برنامه در قالب يك سند چشمانداز 20 ساله تنظيم شد. اين سند در قالب 4برنامه تنظيم شده است كه براي دولتهاي وقت ماموريتها و خصلتهايي در نظر گرفته است. بهعنوان مثال ماموريت دولت قبلي -كه ميبايست متولي اجراي برنامه چهارم ميبود- رشد پايدار اقتصادي و دانايي محور بود ولي در عمل سازماني مانند مديريت و برنامهريزي را حذف كرد و در نهايت دولت آن را نه اجرا كرد و نه برنامه ديگري جايگزين آن كرد. آينده برنامههاي بعدي برنامههاي توسعه بعد از برنامه چهارم تغيير نام پيدا كردند و ديگر نام توسعه را از آنها گرفتند، بنابراين براي برنامه پنجم پيشرفت و عدالت ماموريت تثبيت مباني رشد اقتصادي و رفاه اجتماعي درنظر گرفته شده است. ماموريت برنامههاي ششم و هفتم هم براساس چشمانداز 20 ساله مشخص است كه دولتهاي منطبق با آنها، دولتهاي رفاهگرا و شهروندمدار هستند. رضا اميدي، كارشناس ارشد برنامه ريزي اجتماعي در مورد روال تنظيم برنامه توسعه پنجم ميگويد: روال معمولا اينگونه است كه اول بر اساس مسئلهشناسيهايي كه تعيين ميشود مباني نظري شكل ميگيرد، بعد در قالب مباني نظري هدفسازي ميشود و در نهايت احكام قانوني برنامه تنظيم ميشود. به نظر ميرسد در برنامه پنجمي كه دولت تنظيم كرده احتمالا معكوس عمل شده است. احكام قانوني با 199 ماده آماده است و تا آنجا كه من اطلاع دارم دولت به معاونت برنامهريزي گفته بر اساس اين احكام مباني نظري تنظيم كند. هيچ كدام از اهداف كمي و كيفي و شاخصها هنوز مشخص نشده است. به نظر ميرسد كه ديدگاه دولت نسبت به برنامه پنجم اصولا نگاه برنامهاي نيست بلكه كارهايي است كه تاكنون انجام داده است و مجلس نسبت به آن اعتراض داشته و ميخواهد با تنظيم اين قوانين مجوز قانوني دريافت كند. وي ميگويد: با نگاهي به سياستهاي حاكم بر برنامههاي بعد از انقلاب به اين نتيجه ميتوان رسيد كه اگر چه الگوي غالب دورهها به خصوص بعداز برنامه دوم، توسعه انساني – قابليتي است اما عملا به لحاظ ساختاري و مديريتي، ديدگاه اقتصادي حاكم است. اعتقاد من بر اين است كه برنامه ششم قبل از انقلاب و چهارم بعد از انقلاب به لحاظ كيفي به سطح مناسبي از مقولههاي اجتماعي رسيدگي كرده بودند. اما در حال حاضر برنامهريزي در كشور به مانند دانههاي تسبيحي نيست كه پشت هم به يك بند وصل باشند. هر دولتي كه ميآيد برنامه خود را بدون توجه به برنامه قبلي ارائه ميكند. مهم اين است كه مجريان قانون به اجراي آن پايبند باشند. در اين حوزه به شرايطي رسيدهايم كه حتي به آييننامه و مقرراتي كه دولت تنظيم كرده است هم عمل نميشود و گاه آييننامهها همديگر را نقض ميكنند. رضا اميدي در ادامه ميگويد: نگاه غالب در برنامهها اين بوده است كه سرريز پيامدهاي رشد اقتصادي، بهبود وضعيت ساير حوزهها را به همراه خواهد داشت و به نظر ميرسد، شاخصهاي كيفيت زندگي در برنامهها عمدتاً داراي ماهيت «خدمت» هستند تا سياستگذاري. زهرا رفيعي |
